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    檢察院為何把環保局告上法庭

    來源: 正義網-檢察日報切記!信息來至互聯網,僅供參考2015-01-12 訪問:

      賈陽

      “這個教訓非常深刻,要嚴格執法絕不手軟,我們可不想再一次成為被告?!辟F州省畢節市金沙縣環保局局長秦蓁最近比較忙,她所在的金沙縣環保局因“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”被金沙縣檢察院告上了法庭。這起全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案從一開始就受到了社會各界的關注。

      行政公益訴訟在金沙試水

      在金沙縣城中心地區,矗立著正在建設中的宏圓大廈。記者看到,高樓主體結構已完工,樓前打著大大的紅色房產促銷橫幅。周圍是一連片較老的居民區,之前有不少居民反映“晚上施工的聲音太大,吵得睡不著覺”。

      大廈是由四川省瀘州市佳樂建筑安裝工程有限公司(下稱佳樂公司)修建的。金沙縣檢察院訴稱,佳樂公司在修建過程中,欠繳2013年3月至2014年10月期間的噪音排污費共計12.1萬余元。金沙縣環保局分別在2013年11月26日、2014年8月19日向佳樂公司發出了《繳納排污費通知書》《限期繳納排污費通知書》,但是佳樂公司依然沒有按期繳納排污費。

      金沙縣檢察院知道情況后即要求環保局依法履職。2014年10月13日,在金沙縣環保局的催促下,佳樂公司繳納了拖欠的12.1萬余元噪音排污費,拖延支付近一年。針對這種未按時繳納排污費的情形,環保局并沒有按照相關法律法規進行處罰。

      2014年10月20日,金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環保局訴至有管轄權的遵義市仁懷市法院,請求判令金沙縣環保局依法履行處罰職責。2014年10月27日,仁懷市法院決定立案受理。

      收到法院的《應訴通知書》等應訴材料后,金沙縣環保局即對佳樂公司作出了警告的行政處罰決定。

      “以往都是我們把企業告上法庭,我們是原告,企業是被告,而檢察院把我們告上法庭,我們成了被告,我們感到非常意外?!鼻剌枵f,“我們在第一時間進行了分析和反思。此案中確實是過多地考慮到企業的困難,手軟了一下。這件事情使我們深刻地明白,要在法律的框架之內辦事,執法決不能‘手軟’?!?

      金沙縣檢察院認為,行政公益訴訟目的已達到,遂提出撤訴。仁懷市法院審查后裁定準予撤訴。

      “對行政行為的監督需要強有力的措施”

      在這起案件之前,全國范圍從未有過檢察機關為維護公共利益,對行政部門的違法行政行為提起訴訟的先例。金沙縣檢察院為何要選擇走這條路?

      案件承辦人———金沙縣檢察院民事行政檢察科檢察官唐成語告訴記者,從2014年10月20日遞交起訴書到2014年11月4日法院準予撤訴,雖然只經歷了短短16天,卻是檢察機關主動履行法律監督職責的結果。

      她說,案件線索是檢察院在審查環境執法工作相關材料過程中發現的,這得益于督促起訴工作的開展。

      據悉,為了監督行政機關不依法履職、履職不到位的情況,貴州省檢察機關從2007年開始就進行了督促起訴工作的探索。

      畢節市檢察院副檢察長張玉梅這樣解釋“督促起訴”:當政府監管部門或國有單位不行使或懈怠于行使自己的監管職責,使國有資產或社會公共利益遭受損害時,如果可通過民事訴訟獲得司法救濟,檢察機關就以監督者的身份,督促政府監管部門或國有單位履行職責,依法提起民事訴訟,以保護國家和社會公共利益。

      督促起訴大多和國土、林業、礦業、環保等政府行政部門相關。以畢節市為例,7年間畢節市檢察機關共辦理督促起訴案件2303件,已獲相關單位采納1523件,共避免國有資金損失36.23億元,但是從數據可以看出,獲得采納的案件比例僅為約66%。

      檢察機關有監督行政機關依法履職的職責。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出:“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正?!?

      據了解,目前,檢察機關對行政違法行為的監督,主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件?!靶姓`法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數,更多的是亂作為、不作為。檢察機關發出的督促起訴意見書和依法履職建議書剛性不足、制約措施缺乏,個別行政單位對督促起訴意見書和依法履職建議書不回復、不采納,監督效果難以保證?!碑吂澥袡z察院民事行政檢察處副處長郭布紅坦言。

      郭布紅接著舉例說,2011年4月,畢節市檢察院發現某地產公司未在土地出讓合同規定的期限內繳納土地出讓金1.61億元的情況,就向相關行政單位發出了督促起訴意見書,經過行政單位多次催繳,該地產公司于2012年才補繳,超出合同約定時間近一年。

      “相關行政單位并沒有對該地產公司違約所應承擔的責任進行追究,檢察機關也因缺乏相應的后續監督措施以及對行政機關強有力的督促機制,沒有對該案中因地產公司逾期繳納土地出讓金給國家造成的損失進行進一步的督促追收?!惫技t介紹。

      “檢察機關對行政行為的法律監督需要探索剛性、強有力的措施,所以我們針對此案提起了行政公益訴訟?!苯鹕晨h檢察院檢察長肖莉紅道出了提起訴訟的初衷。

      “必須嚴格執法沒有退路”

      行政公益訴訟并沒有被寫進修改后的行政訴訟法。以往多起由公民或組織提起的行政公益訴訟也都沒有成功,或是被法院以原告主體不適格為由不予立案,或是立案后被法院以原告主體不適格駁回起訴。金沙縣檢察院有沒有提起行政公益訴訟的資格?

      在仁懷市法院,記者見到了受理此案的仁懷市法院副院長兼環境保護法庭庭長陳銘。據悉,仁懷市法院環境保護法庭成立于2013年,集中管轄赤水河流域的環境保護一審民事、行政案件。

      陳銘說,2014年10月20日,金沙縣檢察院向仁懷市法院提交了起訴書,金沙縣環保局開具的《繳納排污費通知書》《限期繳納排污費通知書》,居民反映宏圓大廈施工噪音擾民的材料以及其他相關資料。法院經審查后認為金沙縣檢察院有訴訟主體資格,其起訴符合法律規定的受理案件條件。

      仁懷市法院認為,檢察機關具備行政公益訴訟主體資格,依據是貴州省高級法院2014年4月出臺的《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》,其中第12條明確規定:“國家機關、環保公益組織為了環境公共利益,可以依照法律對涉及生態環境的具體行政行為和行政不作為提起環境行政公益訴訟,要求有關行政機關履行有利于生態文明建設有關的行政管理職責?!钡?3條第(1)項明確規定:“人民檢察院是公益訴訟的主體?!边@與其后黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”不謀而合。

      陳銘告訴記者,貴州省高院出臺的《意見》明確了檢察機關提起行政公益訴訟的主體地位,法院也愿意積極地進行行政公益訴訟的實踐探索?!皬沫h保局接到應訴通知書即履職來看,這個案子效果顯著”。

      被推上被告席后,金沙縣環保局及時履職,并組織干部職工以案說法,舉一反三,對執法行為進行反思總結。

      “檢察院是憲法規定的法律監督機關,提起公益訴訟是好事。我們必須嚴格執法,沒有退路?!鼻剌枵f,“檢察機關從某種程度上說也是在為我們‘撐腰’,環保部門要敢于亮劍,把‘腰桿挺起來’、‘手腕硬起來’?!?

      “提起行政公益訴訟要勇于實踐探索”

      民事公益訴訟已不罕見,其背后是逐步完善的法律支撐。如民事訴訟法規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?!?015年1月1日施行的新環保法也對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行了明確界定。

      修改后的行政訴訟法并未將行政公益訴訟寫進去,檢察機關將如何開展行政公益訴訟?記者采訪了一些法學專家,他們對檢察機關開展行政公益訴訟的必要性不持異議,建議在實踐中積極探索,完善相關制度。

      中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長馬懷德教授對金沙縣檢察院訴金沙縣環保局的案子持充分肯定的態度。他說:“檢察機關代表公益提起的全國首例行政公益訴訟具有象征意義,檢察機關提起行政公益訴訟要勇于實踐探索?!?

      馬懷德告訴記者,檢察機關提起公益訴訟不完全是以法律監督者的身份,也不是一般意義上的行政訴訟原告的身份,而是代表特定的公共利益。他說,行政公益訴訟的對象、范圍、程序等都要進行嚴格的界定。司法機關可以通過發布司法解釋,修改人民法院組織法、人民檢察院組織法來對相關制度和職能作出規定。很多細節性技術性問題還是要在實踐中積累經驗,在訴訟過程中發現具體問題,逐一去分析、研究、解決。

      武漢大學環境法研究所教授秦天寶認為,探索完善行政公益訴訟將為依法監督行政不作為、亂作為提供有效的法律解決途徑。檢察機關是法律監督機關,對行政機關有抗衡能力,由檢察機關作為公共利益代表人,充當行政公益訴訟原告不僅合適也切實可行。

      清華大學法學院副院長余凌云教授也發表了看法。他說:“我對檢察機關提起公益訴訟是非常支持的,檢察機關要勇于承擔起行政公益訴訟的職責?!毙姓C關不依法履職從而損害公益的情況并不罕見,特別是在環保、征地拆遷、規劃這些老百姓非常關注的問題上,在實踐中可以進行有益的探索,等經驗成熟以后再逐漸擴大范圍。這對檢察機關是責任更是挑戰。

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